Ricorso della regione Siciliana, in persona del presidente
pro-tempore on. dott. Giuseppe Drago, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. Giovanni Carapezza Figlia e dall'avv. Laura
Aurelia Ingargiola, ed elettivamente domiciliato presso la sede
dell'ufficio della regione Siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della giunta
regionale n. 147 del 5 mggio 1998;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'avvocatura dello Stato per la risoluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra la regione Siciliana e lo Stato per effetto
del decreto emanato dal Ministro delle finanze di concerto con il
Ministro del tesoro, il 23 dicembre 1997, recante "Modalita' di
attuazione delle riserve all'erario dal 1 gennaio 1997 del gettito
derivante dagli interventi in materia di entrate finanziarie della
Regione Sicilia, emanati dal 1992", pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubbhca italiana, n. 65 serie generale del 19 marzo
1998
F a t t o
L'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio
1965, n. 1074, recante "Norme di attuazione dello statuto della
regione siciliana in materia finanziaria", statuisce che "Ai sensi
del primo comma dell'articolo 36 dello statuto della regione
siciliana, spettano alla regione siciliana, oltre alle entrate
tributarie da essa direttamente deliberate tutte le entrate
tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette
o indirette, comunque denominate, ad eccezione delle nuove entrate
tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla
copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita'
contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi
medesime."
Fondandosi sul disposto del riportato articolo 2 del d.P.R. 26
luglio 1965, n. 1074, ed attualizzando la previsione dal medesimo
recata, svariati provvedimenti legislativi statali hanno disposto la
riserva all'erario delle maggiori entrate previste dai provvedimenti
medesimi, demandando ad un apposito decreto interministeriale la
definizione delle relative modalita attuative.
Il predetto decreto interministeriale - emanato, come
soprariportato, il 23 dicembre 1997, e pubblicato il 19 marzo 1998, -
dopo aver determinato le incidenze percentuali degli incrementi di
imposta derivanti dai seguenti provvedimenti legislativi:
"a) decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384, convertito con
modificazioni dalla legge 14 novembre 1992, n. 438;
b) decreto-legge 22 maggio 1993, n. 155 convertito con
modificazioni dalla legge 19 luglio 1993, n. 243;
c) legge 24 dicembre 1993, n. 537;
d) decreto-legge 30 dicembre 1993, n. 557, convertito, con
modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1994, n. 133;
e) decreto-legge 23 febbraio 1995, n. 41, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 marzo 1995, n. 85;
f) legge 28 dicembre 1995, n. 549;
g) decreto-legge 30 dicembre 1995, n. 565, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 dicembre 1996, n. 662;
h) decreto-legge 20 giugno 1996, n. 323, convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 agosto 1996, n. 425;
i) legge 23 dicembre 1996, n. 662;
j) decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30" ponendo a
raffronto le previsioni relative ai citati provvedimenti con quelle
di competenza dei corrispondenti capitoli delle entrate dello Stato
per gli anni 1997 e seguenti, individua le specifiche percentuali -
riferite a singoli tributi, indicati anche per capitolo ed articolo
di entrata - delle somme riscosse con riferimento alle operazioni
eseguite nel territorio della regione siciliana, da versare
all'erario statale, ed impartisce le conseguenti disposizioni agli
incaricati della riscossione.
ll citato decreto interministeriale si rileva lesivo delle
attribuzioni della regione siciliana e della autonomia finanziaria
della stessa e viene censurato per le seguenti ragioni;
D i r i t t o
Violazione dell'art. 36 dello statuto e del correlato art. 2 del
d.P.R. 26 luglio 1965 n. 1074, che concorre ad integrare parametro di
costituzionalita' in qualita' di norma interposta (cfr.: Corte
costituzionale, sentenze nn. 260 del 1990, 242 e 775 del 1988, 217
del 1985, 97 del 1977, 111 del 1976).
A prescindere da ogni valutazione circa la legittimita' delle
sottostanti disposizioni normative, che concretizzano la riserva
all'erario statale del gettito derivante da nuove entrate tributarie
in relazione a talune delle quali norme, ed in particolare in ordine
a quelle contenute nella legge 23 dicembre 1996 n. 662, recante
"Misure di razionalizzazione della finanza pubblica" e nel
decreto-legge 31 dicembre 1996, n. 669, recante "Disposizioni
urgenti in materia tributaria finanziaria e contabile a completamento
della manovra di finanza pubblica per l'anno 1997" convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, non puo' che
rinviarsi a quanto considerato in sede di ricorsi di legittimita
costituzionale a suo tempo proposti ed in atto ancora pendenti
dinanzi a codesta ecc.ma Corte - l'impugnato decreto estende
indebitamente le previsioni normative, nonche' interpreta le medesime
in violazione delle sovraordinate norme statutarie e di attuazione.
Ed invero il predetto decreto lede le competenze statutariamente
garantite alla regione in materia finanziaria poiche' non si limita
ad attuare quanto dai presupposti provvedimenti normativi
testualmente ed esplicitamente disposto, ma, fondandosi,
esclusivamente sulle risultanze delle relazioni tecniche di
accompagnamento di detti provvedimenti, propone di queste ultime una
automatica applicazione, senza minimamente considerare se in effetti
dai provvedimenti legislativi considerati derivi un maggior gettito
per le casse regionali, se esso possa configurare una nuova entrata
tributaria riservabile allo Stato e se infine le norme sostanziali di
riferimento siano tuttora vigenti e pertanto produttive di effetti.
In mancanza di detti riscontri le prescrizioni del decreto
interministeriale di che trattasi appaiono, da un lato, prive di
fondamento giuridico, e dall'altro, comportano una compressione delle
entrate tributarie regionali al di fuori della prevista riserva, di
carattere eccezionale, contemplata dal riportato articolo 2 del
d.P.R. n. 1074 del 1965.
Ed invero, in forza di interpretazioni arbitrarie - configuranti in
realta' una violazione di legge - delle norme di cui il decreto in
questione costituisce applicazione, si sottraggono indebitamente alla
regione siciliana quote di risorse tributarie alla medesima spettanti
ai sensi dell'art. 36 dello statuto e delle correlate norme di
attuazione in materia finanziaria.
In altre parole, non e' con il presente ricorso posta in
discussione la possibile attribuzione allo Stato di entrate
tributarie caratterizzate dal requisito indefettibile della novita' e
destinate alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari e
specificate finalita' e neppure specificatamente la circostanza che,
nel caso in esame, la determinazione quantitativa del maggior gettito
d'imposta e' calcolata proiettando su base regionale l'incremento
percentuale delle entrate previsto su base nazionale - mentre, in
effetti, risulterebbe necessario un processo individuativo teso ad
accertare gli incrementi di gettito prodottisi a livello regionale a
fronte degli interventi posti in essere dai singoli provvedimenti
normativi che tenuto conto delle particolarita' reddituali isolane,
le quali pongono la Regione a livelli decisamente inferiori rispetto
a quelli della media nazionale, certamemente andrebbero differenziati
rispetto a quelli stimati a livello nazionale - bensi' la fondatezza
di taluni presupposti giuridici su cui il decreto denunciato si basa.
Esso si appalesa in realta' illegittimo, e conseguentemente
contestabile, in ordine, in particolare, ai numerosi punti di cui in
prosiego si da' contezza.
1 - Con riferimento all'attuazione delle riserve recate dal d.-l.
19 settembre 1992, n. 384, convertito in legge, con modificazioni,
dalla legge 14 novembre 1992, n. 438 - il cui art. 13 ha riservato
all'erario statale le entrate derivanti dal Capo IV (artt. 8/14),
concernente disposizioni fiscali, del medesimo decreto-legge - si
osserva che, nel quantificare il maggior gettito (riservato
all'erario) derivante dalle disposizioni recate, non puo' non tenersi
in debito conto dell'avvenuta abrogazione dei commi 1 e 2 dell'art.
10 del provvedimento che si annota - i quali, a seguito della
trasformazione in detrazioni d'imposta di taluni oneri
precedentemente ammessi in deduzione, comportavano un aumento del
gettito tributario operata con il comma 6 dell'art. 3 del d.-l. 31
maggio 1994, n. 330, convertito con modificazioni, dalla legge 27
luglio 1994, n. 473, che ridisciplinando organicamente la materia
delle detrazioni d'imposta non ha previsto a tal proposito alcuna
riserva all'erario.
Pertanto, a decorrere dall'entrata in vigore del d.-l. n. 330 del
1994, cessa la riserva all'erario di questa parte della manovra
finanziaria disposta dal d.-l. n. 384 del 1992, in quanto la
rinnovazione della precedente disciplina non reca alcuna
riaffermazione di riserva.
Ed invero, considerato che la norma (art. 2 d.P.R. n. 1074) che
consente la riserva all'erario ha "carattere derogatorio" (cfr.:
Corte costituzionale, sentenza 2 marzo 1987, n. 61) della normale
attribuzione alla Regione di tutte le entrate tributarie riscosse
nell'ambito del suo territorio, e che pertanto, trattandosi in buona
sostanza di norma eccezionale, non puo', per principio generale, che
trovare applicazione unicamente ed esclusivamente laddove, attraverso
un esplicito ed espresso richiamo, venga fatta valere, restando
preclusa un'interpretazione che analogicamente ne estenda la portata
ne consegue che la riserva connessa alle disposizioni abrogate non
puo' avere una ultrattivita' temporale che si porrebbe peraltro in
contrasto con i fondamentali precetti giuridici dettati in tema di
efficacia della legge nel tempo.
Pertanto, proprio poiche' non esiste alcuna esplicita conferma
della riserva all'erario dell'entrata tributaria conseguente alla
trasformazione in detrazioni di taluni oneri prima ammessi in
deduzione, non puo' sostenersi il permanere della riserva a fronte
dell'abrogazione della norma sostanziale in ordine alle cui
previsioni era stata posta.
Peraltro, nel rilevare che da nessun elemento contenuto nel citato
d.-l. n. 330 del 1994 e' dato desumere che tale riserva sia stata
disposta, o mantenuta, implicitamente, si osserva che e' in ogni caso
illegittimo ipotizzare l'esistenza una riserva implicita poiche'
trattandosi di norma che devia dalla ordinaria attribuzione di
risorse disciplinata dalle norme di attuazione, la relativa
previsione non puo' che essere testuale ed esplicita, anche al fine
di consentire quel "controllo politico sull'esatto e corretto
esercizio della deroga" cui ha avuto modo di riferirsi codesta ecc.ma
Corte (sentenza 2 marzo 1987, n. 61).
Ne consegue che non puo' procedersi ad una lettura della norma che
sia lesiva di altri principi costituzionali, quali quello dell'
autonomia finanziaria della Regione, conseguente alla previsione
statutaria di attribuzione alla stessa del gettito dei tributi
afferente il proprio territorio, teoricamente ed in astratto, tutti
alla Regione spettanti, ad eccezione di quanto previsto dal secondo
comma dell'art. 36 dello statuto.
Pertanto, la percentuale connessa all'ipotizzata maggiore entrata
derivante dal disposto dell'art. 10, primo comma, del d.-l. n.
384/1992, non puo', per gli anni d'imposta successivi alla avvenuta
abrogazione dello stesso art. 10 primo comma, del d.-l. n. 384/1992,
essere piu' considerata come riservata allo Stato, ed i conteggi del
decreto 23 dicembre 1997 che, viceversa, la ricomprendono, andrebbero
adeguatamente modificati.
2. - Sempre con riferimento alle quantificazioni operate sulla base
delle disposizioni contenute nello stesso d.-l. n. 384/1992, si
rileva che erroneo appare - e come tale lesivo delle spettanze
economiche e delle prerogative finanziarie statutariamente attribuite
alla Regione - considerare permanere di un ipotetico maggior gettito
conseguente alle disposizioni in tema di disciplina
dell'indeducibilita' dell'imposta locale sui redditi (Ilor) recate
dal comma 3, dell'art.10.
Ed invero - anche a prescindere dalla considerazione che, a partire
dall'anno di imposta 1993, a seguito dell'istituzione dell'imposta
comunale sugli immobili (Ici), sono stati, con il comma 4, dell'art.
17 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, "esclusi
dall'imposta locale sui redditi i redditi dei fabbricati a qualsiasi
uso destinati ivi compresi quelli strumentali od oggetto di
locazione, i redditi dominicali delle aree fabbricabili e dei terreni
agricoli", e pertanto le quantificazioni operate in sede di relazione
tecnica allegata al medesimo d.-l. n. 384/1992, avrebbero dovute
essere opportunamente corrette (mentre l'impugnato decreto sulle
stesse integralmente si fonda) - si rappresenta che, essendo stata, a
seguito dl'istituzione dell'imposta regionale sulle attivita'
produttive (Irap), soppressa integralmente Ilor (cfr. decreto
leislativo 15 dicembre 1997, n. 446 di attuazione delle deleghe
previste dall'art. 3, commi da 143 a 149 e 151 della legge 23
dicembre 1996, n. 662), non puo' in alcun modo tenersi in
considerazione l'indeducibilita' della medesima quanto meno a partire
dal periodo d'imposta in corso al 1 gennaio 1998.
3. - Per quanto concerne poi la spettanza del maggior gettito
conseguente soltanto indirettamente dalle disposizioni recate dal
d.-l. 22 maggio 1993, n. 155, cosi come pure dal d.-l. 30 dicembre
1993, n. 557, dal d.-l. 23 febbraio 1995, n. 41, dalla legge 28
dicembre 1995, n. 549 e dal d.-l. 30 dicembre 1995, n. 565, e
specificatamente causato dall'aumento delle entrate Iva in
conseguenza della modificazione delle accise su determinati prodotti,
in particolare petroliferi, si osserva che non si versa in
fattispecie di avvenuta riserva all'erario statale.
Va infatti considerato che l'applicabilita' della riserva
all'erario risulta condizionata dalla sussistenza di tutti i
presupposti richiesti per poter porre l'eccezione alla spettanza alla
Regione dei proventi tributari riscossi nel territorio della
medesima.
Come gia' rilevato, trattandosi di norma di carattere eccezionale,
essa appare, ai sensi dell'art. 14 delle preleggi, di stretta
interpretazione, e pertanto occorre il pedissequo rispetto delle
previsioni dettate dall'art. 2 del d.P.R. n. 1074, comportanti, oltre
che l'indefettibile requisito della novita' dell'entrata, l'esplicita
previsione della riserva e l'inclusione di un'apposita clausola di
destinazione alle particolari finalita' statali da soddisfare.
Va peraltro rilevato che appare illegittimo ritenere che la
riserva, in mancanza di una testuale proposizione normativa, possa
estendersi in relazione alle previsioni delle relazioni tecniche di
accompagnamento dei vari provvedimenti di che trattasi. Ed invero,
premesso che forza di legge possono averla soltanto le disposizioni
poste in essere nel rispetto, formale e sostanziale, delle procedure
previste per la posizione delle norme legislative, si osserva che ai
lavori preparatori, e conseguentemente agli atti propedeutici ed
esplicativi, non puo' riconoscersi valore determinante nel
procedimento ermeneutico; essi infatti, pur potendo offrire elementi
all'interprete per ricercare la portata di singole disposizioni, non
possono sovrapporsi alla volonta' obiettivata dalla legge (cfr.:
Corte di Cassazione, sentenza 10 febbraio 1971, n. 339), quale
risulta dal significato delle parole secondo la connessione di esse e
dall'intenzione del legislatore.
Si osserva ancora, peraltro in conformita' con i principi
desumibili dalla sentenza 22 giugno 1971, n. 138 - con la quale
codesta Corte costituzionale ha negato che il c.d. quadro di
classificazione delle entrate costituisca parte integrante del
bilancio di previsione - che irrilevante appare ai fini che qui
interessano, e cioe' accertare l'oggetto della riserva all'erario
statale, procedere ad un riscontro del contenuto delle relazioni
tecniche, le quali in realta' non possono che qualificarsi altro che
atti illustrativi privi di forza cogente.
Infine, considerato che codesta ecc.ma Corte (sentenza 429 del
1996), affermando che la novita' dell'entrata necessaria per potersi
procedere alla apposizione di una riserva al relativo gettito "puo'
caratterizzare non solo le imposte di nuova istituzione, ma anche le
entrate da un incremento dell'importo delle aliquote di imposta
preesistenti", deve ritenersi che resterebbe escluso da ogni
possibile riserva il maggior gettito conseguente all'ampliamento
della base imponibile di un tributo spettante alla Regione in forza
della generale disciplina della materia in quanto derivante da
ipotesi affatto diversa da quelle di cui ha avuto riguardo la Corte.
Conseguentemente, le somme pari al maggior gettito Iva a livello
regionale derivante dall'estensione della base imponibile conseguente
all'aumento delle accise sui prodotti petroliferi, non possono
ritenersi rientrante tra le entrate riservate e vanno estrapolate dal
conteggio recato dal decreto in relazione a cui viene sollevato
conflitto.
4. - Con riferimento alla quantificazione delle maggiori entrate
derivanti dalle disposizioni dell'art. 12 e 16-bis del d.-l. 23
febbraio 1995, n. 41, convertito, con modificazioni, dalla legge 22
marzo 1995, n. 85, si osserva che le stesse concernono
rispettivamente applicazione dell'Iva sulle importazioni di supporti
informatici e misure antielusive.
In ordine alla prima di dette disposizioni - considerato che l'Iva
all'importazione (cap. 1203, art. 2) e', in atto, di integrale
spettanza dello Stato - nessun aumento di gettito la medesima provoca
in relazione all'Iva interna, di spettanza regionale (cap. 1203, art.
1); pertanto erroneo risulta tener conto della relativa previsione al
fine di determinare l'ammontare della percentuale di incidenza della
riserva all'erario statale in relazione al capitolo 1203, art.1.
Per cio' che concerne poi la richiamata norma antielusiva, essa non
configura ne' una imposta di nuova istituzione ne' una entrata
derivante da un aumento di aliquota di un'imposta preesistente,
bensi' appare posta esclusivamentc al fine di assicurare il corretto
adempimento degli obblighi tributari gravanti sui contribuenti; il
considerare riservato allo Stato il conseguente gettito comporterebbe
un pregiudizio economico per la Regione violandone le attribuzioni in
materia finanziaria in quanto configurerebbe, in buona sostanza, una
sostituzione di una imposta spettante alla Regione con una nuova
fattispecie assegnata viceversa allo Stato e cio' in contrasto con
quanto considerato da codesta ecc.ma Corte con la sentenza 15 marzo
1972, n. 49 laddove ha affermato che lo Stato non "puo' attribuire a
se stesso l'intero gettito di una entrata chiaramente sostitutiva,
quando il tributo sostituito non e' di sua esclusiva spettanza".
5. - Ancora, si rileva che il decreto 23 dicembre 1997 prescrive
l'effettuazione dei prelievi a fini di riserva attraverso semplici
percentuali (indici di incidenza) applicate alle riscossioni,
ignorando il necessario momento della preventiva liquidazione delle
spettanze erariali in valori assoluti, e lasciando esclusivamente
agli incaricati della riscossione il relativo compito.
Ora, considerato che il predetto sistema e' destinato ad operare
anche per cio' che concerne il recupero delle quote dovute dalla
Regione per il 1997, si evidenzia che i soggetti in questione non
possono avere singolarmente la consapevolezza del raggiunto limite
globale di devoluzione, anche perche', dovendo detto limite essere
ricavato - ai sensi del comma 2 dell'art. 4 del medesimo decreto -
detraendo le somme gia' affluite all'erario secondo quote di
spettanza, le relative determinazioni dovrebbero essere effettuate
dall'amministrazione finanziaria statale.
6. - Infine si osserva che non appare posto a tutela della Regione,
ed in ogni caso non sembra che possa applicarsi al fine di correggere
gli eventuali errori di quantificazione delle percentuali indicate
nel decreto impugnato - che con il presente ricorso si assume
sussistano - il "conguaglio" previsto dal comma 3 dell'art. 4 del
medesimo provvedimento.
Detto comma prevede che "i versamenti effettuati con l'applicazione
delle percentuali di cui all'art. 2 possono essere oggetto di
conguaglio sulla base di un aggiornamento di dette percentuali,
ottenuto utilizzando i dati definitivi dei singoli capitoli
considerati risultanti dal rendiconto generale dello Stato per gli
anni 1997 1998 e 1998 e seguenti".
Il previsto conguaglio - da effettuarsi peraltro sulla base di
modalita' unilateralmente stabilite dagli indicati organi statali -
appare limitato all'ipotesi recata, e non sembra consentire
modificazioni alle percentuali di incidenza ab origine errate, e
calcolate aprioristicamente ed in taluni casi illegittimamente sulla
base delle originarie previsioni di incremento di imposta derivante
dai sottostanti provvedimenti legislativi.
In forza delle considerazioni esposte e' innegabile il pregiudizio
causato alla Regione siciliana dalle disposizioni censurate, avuto
altresi' specialmente riguardo al previsto recupero delle quote che
si presumono dovute dalla Regione stessa a decorrere dal 1 gennaio
1997 (art. 4, comma 1, del decreto impugnato).
Con il presente ricorso si chiede inoltre, ai sensi dell'art. 40
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 28 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la
sospensione dell'impugnato atto invasivo delle attribuzioni e delle
spettanze regionali in materia finanziaria ed immediatamente lesivo
per le disponibilita' regionali di cassa.
Le risorse finanziarie della Regione, ed ancor piu' concretamente,
i mezzi di pagamento necessari per far fronte agli impegni
legittimamente assunti dalla medesima, risulterebbero infatti
indubitabilmente ridotti nell'ipotesi in cui i tributi riscossi nel
territorio regionale vengano indebitamente decurtati di quote
erroneamente ritenute riservabili all'erario statale.
La penalizzazione subita, avente peraltro dirette ed immediate
refluenze sulla capacita' di spesa regionale - e di non immediato
conguaglio alla luce delle considerazione espresse sub 6,
nell'ipotesi di giudizio di codesta ecc.ma Corte favorevole alla
Regione - configura quelle "gravi ragioni" cui ha specifico
riferimento il richiamato art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87
per poter procedere alla sospensione dell'esecuzione degli atti che
hanno dato luogo al conflitto di attribuzione.
Ne' vale a sanare l'evidenziato grave danno per l'erario regionale,
e neppure ovviamente la lamentata lesione delle attribuzioni
regionali, l'avvenuta emanazione del decreto interministeriale 6
maggio 1998 - il quale si limita a rinviare al 1 gennaio 1999
esclusivamente il recupero delle quote dovute per l'anno 1997, ai
sensi dell'art. 4, commi 1 e 2 dell'impugnato decreto, dalla Regione
- poiche' le imposte riscosse per l'anno in corso, e per i seguenti,
sono invece soggette a ripartizione in forza delle percentuali
fissate dall'art. 2 dello stesso decreto 23 dicembre 1997; di tutta
evidenza e', quindi, il permanere dell'interesse della Regione ad
ottenere la sospensiva in pendenza del giudizio di codesta ecc.ma
Corte.